EU, Norge og arbejdsmarkedet

Indlæg til Trondheim-konference i januar 2004

Jeg takker for invitationen til at diskutere de meget centrale og aktuelle problemer, der følger af EU's voksende magt over vores arbejdsmarkeder. Det drejer sig, som anført i oplægget, om så vigtige spørgsmål som
- EU’s innflytelse på norsk og europeisk fagbevegelse,
- EUs arbeidsmarkedsmodell kontra vår forhandlingsmodell, altså direktivenes og lovgivningens innflytelse på våre overenskomster og vårt arbeidsrettslige system,
- De problemer EU’s direktiver, beslutninger og harmoniseringer gir for norsk og europeisk fagbevegelse og den nordiske arbeidsmarkeds- og samfunnsmodell, og endelig
- EUs nye grunnlov - hva med arbeidsrettslige forhold og sosial dumping?

Der er (mindst) to politisk vigtige perspektiver i disse spørgsmål. For det første er der tale om problemer, som er afgørende for hele den nordiske fagbevægelse, ja, mere end det: for de nordiske velfærdsdemokratier. For det andet er EU's mere og mere omfattende regulering af arbejdsmarkedet - og den heri liggende tendens til at uskadeliggøre vore hævdvundne faglige rettigheder – et afgørende udtryk for EU's samlede magtekspansion. Med andre ord: EU's gradvise magtudvidelse inden for arbejdsmarkedet er udtryk for en tendens, der afspejler EU's samlede politiske aktiviteter. Og det er værd at understrege, at arbejdsmarkedspolitikken spiller en central rolle, eftersom rådigheden over arbejdsmarkedet er en af de afgørende politiske nøgler til politisk ensretning (på EU-sprog kaldes ”harmonisering”) af medlemslandenes retssystemer.

Mit indlæg angår (derfor) flere politiske niveauer (”etager”). Nemlig dels (og mest udførligt) 1. etage, der rummer beskrivelse/diskussion af EU's aktiviteter inden for arbejdsmarkedspolitikken, dels over-etagen, der omhandler EU-systemets voksende herredømme over medlemslandenes almene politiske liv. Herudover er der grund til at sige et par ord om mulighederne for at de nordiske befolkninger kan opbygge et forsvar ved at indrette en slags ”loft-etage” gennem et tættere nordisk samvirke over for EU. Herom nærmere i slutningen.

Disse emner er mine hovedtemaer.

1. Præsentation

Men jeg begynder lidt længere nede. I kælder-etagen, så at sige. Jeg vil sige lidt om min baggrund og mit syn på EU's aktiviteter. At præsentere sig selv er ikke blot en del af almindelig høflighed; det er også nødvendigt for at tilhørerne skal kunne forholde sig til og bedømme de mange meninger, der kommer til udtryk. Jeg skal derfor kort nævne min baggrund for de – stærkt EU-kritiske – holdninger jeg fremfører.

Jeg har tre ”kasketter” (som jeg har lidt svært ved at skelne fra hinanden):

Jeg har i mange år fungeret som juridisk lærer ved Københavns Universitet. Jeg har undervist i og studeret offentlig ret, forfatningsret, arbejdsret og samfundsjura (retssociologi). I alle disse sammenhænge har jeg samarbejdet tæt med norske kolleger, særlig Torstein Eckhoff og Thomas Mathiesen.

Desuden er jeg juridisk praktiker. Som advokat har jeg ført en række retssager, herunder et stort antal fagretlige og arbejdsretlige sager for venstrefløjen af dansk fagbevægelse, men også almindelige civile retssager, blandt andet den danske Højesteretssag om Maastricht-traktaten i forhold til den danske grundlov, en 5-årig sag som blev endeligt afgjort af Højesteret i april 1998.

Endelig er jeg medlem af EU-parlamentet. Det har jeg været siden 1994, valgt for Folkebevægelsen mod EU (som oprindelig blev stiftet (mod EF) efter norsk forbillede. Dette er mit aktuelle udgangspunkt for deltagelsen i den politiske og faglige kamp der i disse år foregår i Danmark.

Som sagt kan jeg ikke skelne skarpt mellem de tre forskellige kasketter. Min politiske og juridiske praksis udspringer af et engagement - indignation, om man vil - som har fået betydelig næring af min universitetsvirksomhed. Engagementet har to hovedretninger: modstand mod EU og kamp for danske lønarbejderes faglige rettigheder. Det drejer sig i vidt omfang om 2 sider af samme sag.

2. Om EU's ideologi

Jeg lægger altså ikke skjul på, at jeg har en særdeles kritisk holdning til EU og til det danske medlemskab - og den tilsvarende den norske afhængighed, der har sit grundlag i EØS-aftalen. Jeg hører ikke til dem, der tager EU's mange pæne ord bogstaveligt. Et langt juridisk og politisk liv har lært mig, at juristers og politikeres ideologiske billeder af virkeligheden stort set alle sammen er forfalskninger. Dette gælder i udpræget grad for EU-ideologerne. Kig f.eks. på EU's aktuelle udkast til forfatning, som netop nu står foran sin sidste afpudsning. Hvad vil EU med sin arbejdsmarkedspolitik? I forfatningsudkastet Del III artikel 103 får vi at vide, at

”EU har som mål: fremme af beskæftigelsen, forbedring af leve- og arbejdsvilkårene for herigennem at muliggøre en stadig stigende udjævning af disse vilkår, passende social beskyttelse, dialog på arbejdsmarkedet, udvikling af de menneskelige ressourcer, der skal muliggøre et varigt højt beskæftigelsesniveau, og bekæmpelse af social udstødelse”.

Det er svært at sige Nej til målsætninger der er så almene og socialt afbalancerede. Når nogen alligevel gør det, er det fordi EU's ideologi netop er en voldsom forfalskning. EU's afgørende mål – som de fremgår af EU's praksis - er ikke at skabe social retfærdighed, men at skabe bedst mulige udviklingsbetingelser for den europæiske storkapital.

Et aktuelt eksempel: Den forestående udvidelse af EU med 8 tidligere østlande er blevet hyldet med sprogets mest højstemte gloser. I det dokument, der udgør grundlaget for den danske forberedelse af øst-landenes medlemskab af EU (Aftale af 2. december 2003 mellem 6 politiske partier), udtrykkes sagen på følgende måde:

EU's udvidelse udgør en historisk mulighed for at fremme fred, udvikling, velstand og velfærd i Europa ( ……)
Danmark vil åbne arbejdsmarkedet for de nye EU-borgere i forbindelse med EU-udvidelsen på. 1. maj 2004 (…..).”

Men hvad betyder denne ”åbning” af arbejdsmarkedet? Den barske virkelighed bag de fine ord er, at østeuropæiske arbejdere kun kan komme til Danmark, når de har opholdstilladelse, og det kræver en ansættelseskontrakt. De udenlandske arbejdere kan fyres efter arbejdsgiverens forgodtbefindende. Om fyringen er usaglig, spiller ingen rolle. En fyreseddel betyder øjeblikkelig udvisning. Uden dagpenge. Desuden: Med EU’s udstationeringsdirektiv og den danske implementerings-lov fra 1999/2003 i hånden kan smarte entreprenører skaffe frit slag for underbetaling – uden praktiske muligheder for at fagbevægelse eller myndigheder kan skride ind.

Endelig afskærer ordningen enhver form for faglig solidaritet. En dansk fagforenings kampskridt på en arbejdsplads for at kræve overenskomsten overholdt for østeuropæiske arbejdere, medfører automatisk udvisning.

Mere alment: De ideologiske forfalskninger af den aktuelle udvidelse (”genforening, fred og velstand”) fremgår af de klare kendsgerninger, der demonstrerer, (1) at de nuværende rige EU-lande vil opnå enorme økonomiske fordele, mens (2) de sociale og arbejdsmæssige betingelser i de nye medlemslande vil blive afgørende forringet. Det danske økonomiministerium beregnede i 1999, at den danske gevinst ved øst-udvidelsen ville beløbe sig til ca. 30 milliarder kr. over en kort periode. Desuden vil industri- og landbrugsvirksomheder fra de gamle EU-landes overtage væsentlige dele af øst-landenes produktionsapparat. Den efterfølgende – tiltrængte – modernisering af landbruget (f.eks. i Polen) vil forøge arbejdsløshedstallene dramatisk (ud over de nuværende ca. 20%).

Det afgørende budskab er, at EU-ideologernes selvforståelse ikke rummer noget sandfærdigt grundlag for debatten. Det er handlingerne der tæller, ikke ordene.

3. EU's overtagelse af arbejdsmarkedspolitikken

(I) Hovedpunkter i EU's regulering


Før vedtagelsen af Maastricht-traktaten havde EF ikke nogen traktatfæstet adgang til at regulere arbejdsmarkedets retsforhold. Ikke des mindre vedtog EF’s ministerråd allerede i 1970’erne forskellige retsakter af betydning for arbejdsmarkedet, herunder direktiverne om ligeløn og ligebehandling, samt regler om kollektive afskedigelser og om lønmodtageres retsstilling i forbindelse med virksomhedsoverdragelser.

Først med Maastricht-traktatens protokol om arbejdsmarkedspolitikken (1993) fik EU et retsgrundlag for at udfærdige regler på en lang række områder, som senere er blevet gentaget og udbygget i Amsterdam-traktaten (1997) og Nice-traktaten (1999). Ud over arbejdsmiljøkrav (som allerede blev indført med Fællesakten, 1986) drejer det sig om arbejdsvilkår, social sikring, afskedigelsesbeskyttelse og en række andre centrale arbejdsretlige emner. Disse bestemmelser udgør hovedgrundlaget for den kommende forfatnings arbejdsmarkedsdel (Afsnit III, 2. afdeling).

I overensstemmelse med de vedtagne handlingsplaner er det lykkedes EU's institutioner at vedtage en række retsakter, der griber afgørende ind i arbejdslivet; hertil kommer en række vedtagelser på basis af den såkaldte ”åbne koordinationsmetode”, der sigter på at ensrette medlemslandenes arbejdsmarkeder på grundlag af andre virkemidler end forpligtende direktiver.

Der er tale om EU-direktiver, altså retsakter, der kræver en særlig gennemførelse i de nationale retssystemer. Selve kravet om at de nationale myndigheder medvirker til at gennemføre (”implementere”) EU-institutionernes beslutninger udgør et nøgleproblem, som jeg skal anskueliggøre nærmere.

(II) Konflikter mellem EU og de nordiske retssystemer

Et af hovedproblemerne for det nordiske arbejdsmarked i forhold til EU er, at EU's system ikke tager højde for den særlige nordiske model. I de nordiske lande er det afgørende retsgrundlag overenskomsten og de hertil knyttede faglige rettigheder. I EU (og de kontinentale EU-lande) bestemmes arbejdsvilkårene derimod gennem lovgivning, der bygger på individuelle rettigheder.

Skematisk kan forholdet mellem den nordiske (danske) model og EU's reguleringspraksis gengives som følger:

Danmark (Norden)

EU

Retsgrundlag:

Overenskomst

Central lovgivning

Rettighedsstruktur:

Kollektive rettigheder

Individuelle rettigheder

Håndhævelse/proces:

Voldgift/Arbejdsret

Domstole (EF-Domstol)

Organisering:

Enhedsfagbevægelse

Høj organiserings-%

Opdelt fagbevægelse

Lavorganiserings-%



Konflikten mellem systemerne gør sig – stadig stærkere – gældende på alle planer:

Når det drejer sig om skemaets øverste punkt – retsgrundlaget - er det uacceptabelt for os nordboere, at lønarbejder-rettigheder skal kunne bestemmes ved lovgivning frem for overenskomster. Løn og arbejdsvilkår er overenskomsttemaer, ikke emner for lovgivning. Denne modsigelse har senest givet anledning til problemer i forbindelse med EU's arbejdstidsdirektiv, eftersom spørgsmålet om arbejdstiden hos os er aftale-stof, ikke noget emne, der afgøres ved lovgivning. Dansk LO har forsøgt at fastholde aftalemodellen ved at insistere på, at EU's direktiv skulle opfyldes gennem overenskomsterne, således som det er muliggjort i den gældende traktat artikel 137 (3) (forfatningsudkastet artikel III-104 (4)). Men det har ikke ført frem. For det første anser EU's institutioner ”overenskomst-implementering” for utilstrækkelig, eftersom EU kræver 100% opfyldelse, som det bestemmes i slutningen af de nævnte artikler – og det kan hverken regeringen eller LO garantere. Det har derfor vist sig nødvendigt at lovgive – med den virkning at mange LO-medlemmer har sat spørgsmålstegn ved medlemskabet af den faglige organisation, eftersom ikke-medlemmer har samme rettigheder som medlemmer. Desuden er en indskrivning af direktivet i overenskomsten problematisk, eftersom overenskomster skal kunne opsiges; men her drejer det sig om uopsigelige regler: arbejdsmarkedets parter kan ikke opsige et direktiv.

På skemaets næste punkt - de kollektive rettigheder - møder vi et tilsvarende dilemma: EU's system er baseret på individuelle rettigheder. Efter traditionel kontinental (fransk) retsopfattelse er alle rettigheder knyttet til enkeltpersoner, selv strejkeretten. Modsætningen mellem EU og den nordiske model har særlig vist sig i EF's såkaldte Sociale Charter (”Fællesskabspagten om arbejdstagernes grundlæggende arbejdsmarkedsmæssige og sociale rettigheder”, 1989). Charterets artikel 11 bygger på, at individuelle rettigheder fortrænger de kollektive. Hos os er det – i et vist omfang – omvendt, nemlig af den gode grund, at det ikke er muligt at føre faglig kamp uden at prioritere organisationernes ret over den enkelte lønarbejders. Heraf følger bl.a. den (omstridte) ret for organisationerne til at kræve at alle, der er beskæftiget inden for overenskomstens område, er medlemmer af fagforeningen. – Men charterets artikel 11 benægter den kollektive ret; artikel 11 giver tværtimod den enkelte lønarbejder ret til at være uorganiseret.

Det er svært at sige, hvordan sagen vil stille sig på grundlag af det aktuelle forslag til EU-forfatning. I forslagets del II artikel 12 fastslås det, at ”enhver har ret til sammen med andre at oprette fagforeninger og slutte sig hertil for at beskytte sine interesser”. Om det er nok til at beskytte de kollektive (frem for de individuelle) rettigheder, kan man ikke vide, før EF-domstolen har udtalt sig.

Også på det tredje punkt i skemaet er der bevægelse. Der ligger for øjeblikket en række forslag om at ensrette konfliktløsningen, senest fra EFS’s kongres i Prag sidste år. Bl.a. har dansk LO tilsluttet sig et forslag om etablering af en særlig EU-arbejdsret. Efter min bedømmelse er det nordiske overenskomstsystem – i hvert fald det danske, som jeg kender bedst – et ”integreret” retsområde med en nøje sammenhæng mellem den kollektive aftalefrihed og den fagretlige proces, som bygger på en vidtstrakt partsmedvirken. At overføre konfliktløsningen til EU's institutioner vil skabe langt flere problemer end løsninger.

Endelig finder vi i skemaets bund den afgørende forklaring på de centrale forskelle mellem de nordiske og de kontinentale retsordninger. Forklaringen er simpelthen den faglige organiserings forskellige styrke. Effektive faglige rettigheder er ikke opstået som følge af statsmagtens velvilje; de er blevet til gennem mange årtiers kamp og mobilisering. Ingen faglige rettigheder uden organisering. I de syd-europæiske lande har kampen antaget andre former end hos os, bl.a. som følge af betydelig splittelse, politisk såvel som religiøst. Resulatet er en opsplittet fagbevægelse (kommunistiske, socialdemokratiske, katolske fagforeninger, etc.) og en lav organiserings-%. Dette betyder at de kontinentale EU-lande har savnet den motor der har drevet den nordiske fagbevægelse frem.

Dette er en fuldt tilstrækkelig forklaring på, at det ikke er lykkedes – og næppe vil lykkes – for EU's teknokrater og ideologer at opbygge reguleringen af arbejdsmarkedet på basis af overenskomster. I særdeleshed vil de overenskomstparter, som kaldes ”arbejdsmarkedets parter på EU-plan” (forfatningsudkast artikel 106, og den gældende traktat artikel 139) savne såvel repræsentativitet som den styrke, der har gjort de nordiske overenskomster levedygtige.

(III) Det kommende Tjenesteydelses-direktiv

Disse pointer har en aktuel dimension: For ganske nylig har kommissionen fremsat et forslag til direktiv om fri udveksling af tjenesteydelser i det indre marked. Det drejer sig om et forslag, som kan få meget betydelige negative virkninger for vore faglige rettigheder. Direktivforslaget bygger på det såkaldte ”oprindelseslandsprincip”, som indebærer, at det er hjemlandets – ikke værtslandets – regler der gælder for arbejdsforholdene. Selvom princippet ikke fastholdes fuldt ud i de (mange) tilfælde hvor der er tale om ”udstationering” af udenlandske medarbejdere, vil en vedtagelse af forslaget være i dyb konflikt med vores overenskomstsystem.

Det nugældende retsstilling er slem nok. Den bygger på EU's udstationeringsdirektiv fra 1996 og den hertil svarende danske udstationeringslov fra 1999 (ændret i 2003). Ifølge den gældende lovgivning er den udenlandske arbejdsgiver ikke bundet af danske overenskomster; i praksis arbejder udenlandske arbejdere under – ofte langt under – den gældende tarif.

Mulighederne for at fagbevægelsen i dag kan kræve overenskomstdækning og sikre overholdelse af de gældende overenskomster er ikke store. Men efter tjenesteydelsesdirektivet vil de helt forsvinde, eftersom direktivet simpelthen forbyder danske myndigheder at kræve de relevante oplysninger. De danske myndigheder må således ikke kræve oplysninger af den udenlandske lønarbejder om ”arbejdsretlige dokumenter” om de ”betingelser, der gælder på dens område”. Den danske stat – og den pågældende fagforening – må heller ikke kræve nogen form for registrering af de udenlandske medarbejdere.

I praksis vil dette medføre en betydelig retsløshed på arbejdsmarkedet. I kombination med de forestående ændringer af udlændingeloven, der er planlagt i aftalen af 2. december 2003 (ovenfor pkt. 2 – bremsen på østeuropæiske arbejdstageres adgang til Danmark) er det kommende direktiv slet og ret en bombe under det danske/nordiske overenskomst-system.

4. EU's udvikling

På baggrund af de her omtalte trusler mod overenskomsterne og de udfordringer til fagbevægelsen der ligger i EU-systemet vil jeg runde af med det tema, jeg har kaldt ”over-etagen”, dvs. EU's overordnede politiske aktiviteter.

Det er velbekendt, at EU's nuværende traktatgrundlag planlægges afløst af en egentlig forfatning, der umiddelbart binder medlemslandenes borgere (”unionsborgerne”). Hvad dette kommer til at betyde, er svært at sige. Et af de afgørende punkter i det aktuelle forfatningsudkast er Del II, der omhandler Unionsborgernes rettigheder. Det nye vil være, at spørgsmålet om borgernes rettigheder – som hidtil har skullet afgøres af de nationale retsinstanser - fremover afgøres af EF-domstolen; og at denne instans får særdeles frie hænder til at udvikle de kommende ordninger, f.eks. begrænse konfliktretten (artikel 28).

Hvor langt EF-domstolen vil gå i retning af at omforme ”unionsborgernes” rettigheder, kan vi ikke sige noget sikkert om i dag.

Derimod kan der siges noget temmelig præcist om EU's samlede politiske system, og jeg skal derfor gøre nogle korte tilføjelser til belysning af denne sammenhæng.

Den første pointe er, at hele det indre markeds dynamik på afgørende punkter afhænger af EU's muligheder for at styre arbejdsmarkedet. Og til denne styring hører først og fremmest en samarbejdsvillig fagbevægelse, der ikke gør alt for ivrig brug af faglige rettigheder. Kravet om central styring af arbejdsmarkedet gælder ikke mindst i lyset af Den Økonomiske og Monetære Union, som bygger på en ambition om at harmonisere den økonomiske politik. At dette EU-projekt i dag er i store vanskeligheder, fremgår af kommissionens aktuelle beslutning om at indbringe ministerrådets håndtering af de tyske og franske budgetunderskud for EF-domstolen.

En fri og selvstændig fagbevægelse er også en torn i øjet på EU's magthavere i lyset af den økonomiske politik, der udgør det bærende – traktat- og snart forfatnings-bestemte – grundlag for EU's virksomhed: den ultra-liberalistiske praksis og den monetaristiske teori. Også af den grund er den nordiske fagbevægelse truet.

Endelig må enhver debat om EU's fremtid medinddrage den politiske/socialpsykologiske realitet, at EU's egen praksis afføder et permanent integrationspres. Den bestandige vækst i EU's magt, som kan aflæses gennem EF’s og EU's samlede udviklingshistorie, har sin forklaring i at ”det ene skridt trækker det næste med sig”: Hvis denne proces går i stå, vil systemet falde sammen, som en cykel der vælter, når fremdriften bremses.

I disse år forstærkes processen af den – militært inspirerede – tvangstanke, at en styrkelse af EU's centrale institutioner skulle være et middel til at skabe øget sikkerhed, internt såvel som udenrigs. I ”kampen mod terrorisme” har EU (efter USA's forbillede) fundet et alibi for – principielt ubegrænset - politiovervågning og kontrol, der (også) vil ramme den frie og kritiske fagbevægelse.

5. Udveje?

Som afslutning skal jeg sige et par ord om mulige alternativer til fortsat EU-styring, som rummer elementer, der på afgørende punkter undergraver værdifulde elementer i de nordiske velfærdsdemokratier.

Den herskende politiske elite benægter kategorisk, at ”vi” kan klare os uden for EU. For Danmarks og Sveriges vedkommende betyder det, at eliten ignorerer de klare folkelige tilkendegivelser fra folkeafstemningerne i 2000 og 2003. Og i Norge fornemmer jeg et permanent pres for at få udskiftet EØS-aftalen med fuldt medlemskab.

Det politiske alternativ, der bygger på et nordisk – i første omgang skandinavisk – politisk samarbejde vil den politiske elite ikke høre tale om. Men jeg er ikke i tvivl om, at et tæt nordisk samarbejde som alternativ til EU-styringen ville opnå bred folkelig opbakning. Som led i den forestående EU-valgkamp har Folkebevægelsen i Danmark i samarbejde med tilsvarende norske og svenske organisationer forberedt en meningsmåling, som vil blive gennemført i løbet af de kommende måneder*. Selv er jeg i færd med at udarbejde en politisk tekst, der nærmere analyserer de politiske muligheder for at realisere et nordisk politisk samarbejde uden for EU. En af pointerne er, at de samarbejdsresultater, man har opnået gennem årtiers nordisk samarbejde – ikke mindst etableringen af et nordisk arbejdsmarked og fri bevægelighed uden noget bureaukrati af EU-typen – peger i retning af et meningsfyldt nordisk samvirke, der blive stadig mere påtrængende som forudsætning for at bevare og videreudvikle den nordiske velfærds- og demokratimodel.**

Det anser jeg for fremtidens vigtigste politiske opgave.

Noter:
*I april måned blev resultaterne offentliggjort i den skandinaviske presse. Undersøgelsen viste – i alle tre lande - et flertal for et nordisk samarbejde uden for EU.

** Skriftet foreligger nu under titlen ”Et frit Norden?” - Det kan hentes på min hjemmeside: www.olekrarup.dk eller erhverves ved henvendelse til Folkebevægelsen i Danmark.