Introduktion til bogen "EU-forfatningen - gennemgang og konsekvenser"

Introduktion til EU's grundlov
Af Ole Krarup

Denne bog indeholder en detaljeret gennemgang af den "Traktat om en forfatning for Europa", som blev underskrevet af EU's stats- og regeringschefer i Rom oktober 2004.

På dansk omtales dette omfattende dokument som en "Forfatnings-traktat", og igennem nogen tid har der været ført en intens debat om, hvorvidt den nye EU-tekst skulle anses for en "traktat" eller en "forfatning" eller ligefrem "grundlov". Debat-deltagere på Ja-siden hævder, at der er tale om en Traktat, om end af en særlig type, nemlig "Forfatningstraktat ", mens Nej-siden hævder, at der er tale om en Forfatning eller en Grundlov.

Juridisk set er forskellen betydelig: Traktater er aftaler mellem selvstændige stater. Traktater angår ikke os borgere, førend vores egen stat gennem selvstændig lovgivning opfylder de forpligtelser, der følger af traktaten; og retsgrundlaget er så den nationale lov, ikke traktaten. En forfatning er derimod den juridiske ordning af statsmagtens forhold til sine borgere. Og når forfatningen er nedskrevet i en lovtekst, kaldes den for en grundlov. (De fleste forfatninger i verden er nedskrevet i lovtekster og betegnes derfor som grundlove; men enkelte lande er uden en skreven grundlov; det mest velkendte eksempel er Storbritannien. Her har man en - uskreven - forfatning, men ingen "grundlov").

Hermed skulle svaret være givet på den sproglige uklarhed. Svaret kan sammenfattes i to sætninger:

(1) Det dokument, der blev vedtaget af EU's stats- og regeringschefer, er en traktat.
(2) Når alle medlemslande har godkendt (ratificeret) traktaten - og denne dermed er trådt i kraft - har EU fået en forfatning; og da det drejer sig om en skreven tekst, er det rammende at kalde den en grundlov.

Når EU nu skal udstyres med en egentlig grundlov – på linie med (eller måske ligefrem hævet over) medlemsstaternes grundlove – er det udtryk for, at EU's "overstatslige" - dvs. direkte - styring af borgernes retsforhold har nået et sådant omfang, at EU reelt har udviklet sig til en egentlig statsmagt, en (slags) forbundsstat. EU-grundloven betegner et afgørende skridt hen i mod det politiske mål, der fra første færd har ligget til grund for det overnationale europæiske projekt, EF og EU: Etableringen af en egentlig forbundsstat. Med andre ord: Europas Forenede Stater.

EU-grundlovens indhold og opbygning svarer nøje til de nationale grundlove. Disse indeholder de fundamentale regler om statsorganernes sammensætning og virksomhed. På tilsvarende måde med EU-grundloven, der nøje regulerer de centrale magtorganers basis, samt deres beføjelser og pligter: Det Europæiske Råd, kommissionen, ministerrådet, parlamentet og EU's domstol, som tilsammen afspejler magtdelingen mellem den lovgivende, den udøvende og den dømmende magt. Systemet svarer nøje til opbygningen af de nationale grundlove, herunder den danske, der nærmere bestemmer statsorganernes (dvs. regeringens, folketingets og domstolenes) opbygning og magtbeføjelser.

Til denne opbygning af statsmagten føjer alle nationale grundlove særskilte regler om statsborgernes rettigheder over for statsmagten. Tilsvarende regler genfindes i traktaten om EU-forfatningen, idet dennes del II indeholder teksten fra EU's Charter om grundlæggende Rettigheder, der blev vedtaget ved det uformelle topmøde i Biarritz i oktober 2000. Charteret - der hidtil ikke har været juridisk bindende - vil fremover få betydning som grundlov. Dette afsnit af EU-grundloven bygger på de rettigheder, der følger af den Europæiske Menneskerettighedskonvention - og skal ifølge teksten fortolkes i overensstemmelse med denne.

Denne del af EU-grundloven anser mange jurister for problematisk. For det første betyder de nye regler, at sager, der hidtil har været afgjort af den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, fremover afgøres endeligt af EU-domstolen. For det andet indeholder EU's rettigheds-charter betydelige og uoverskuelige indgreb i de nationale parlamenters politiske magt. Dette har baggrund i den kendsgerning, at en lang række af de såkaldte "rettigheder" drejer sig om emner, der normalt er genstand for politiske vedtagelser.

Også på andre punkter hersker der stor uenighed om bedømmelsen af EU-grundloven. Hvis man er tilhænger af en stærk central styring fra Bryssel og går ind for, at EU skal fungere som en forbundsstat i stil med USA, kan man være godt tilfreds. Hvis man derimod går ind for national selvstændighed og er imod en stærk centralstyring fra Bryssel, er der grund til bekymring. Denne bekymring har to - sammenhængende - retninger: For det første er der grund til at bekymre sig over, at en vedtagelse af EU-grundloven vil beskære den danske grundlov (yderligere). Og til denne forfatningsretlige bekymring svarer en politisk bekymring over de tilsvarende - uoverskuelige - tab af demokratisk indflydelse. Netop EU-forfatningens uoverskuelige konsekvenser bevirker, at der er grund til at minde om den begrænsning for suverænitetsafgivelse der gælder i medfør af § 20 i den danske grundlov, nemlig at suverænitetsafgivelse kun kan ske "i nærmere bestemt omfang". Der kan på flere punkter rejses tvivl om, hvorvidt denne betingelse er opfyldt.

For store dele af de europæiske befolkninger – ikke mindst i de nordiske - har det altid været et problem, at udviklingen i EU kun går én vej, nemlig i retning af stadigt voksende magt til EU – som hver gang sker på bekostning af vores egen selvbestemmelsesret. Denne bekymring har herhjemme fundet udtryk i flere folkeafstemninger om dansk deltagelse i de forskellige projekter, senest afstemningen i september 2000 om afskaffelse af den danske valuta til fordel for Euro-systemet. En tilsvarende skepsis over for EU kom til udtryk i det danske Nej til Maastricht-traktaten 2. juni 1992, i den franske folkeafstemning september 1992, i det irske nej til Nice-traktaten juni 2001 og i den svenske euro-afstemning i 2003.

Den folkelige skepsis over for – eller direkte modstand mod – EU-projektet er ikke til at skimte i den endelige tekst til EU-forfatning, der – tværtimod - lyser langt væk af netop den teknokratiske bedreviden, der demonstrerer projektets manglende lydhørhed overfor folkelig kritik.

Det drejer sig om en tekst, der trænger til udlægning og forklaring. Den nødvendige gennemgang fremstilles i de følgende afsnit, eftersom helheden ikke kan begribes uden de mange detaljer. Men hovedsagen kan let drukne i de mange detaljer. Det er vigtigt at holde fast ved de grundlæggende spørgsmål: Hvad er formålene med og ambitionerne bag den stadige styrkelse af EU? Hvorledes finder disse ambitioner udtryk i forfatningsudkastet? Og er ambitionerne i befolkningens interesse?

EU's hidtidige udvikling kan kortest beskrives som en permanent udvidelsesproces; denne udvidelsesproces er såvel geografisk som politisk. Flere og flere geografiske områder inddrages under flere og flere centraliserede EU-beføjelser. Udtrykt med den almindelige politiske jargon: EU udvides både i bredden og i dybden. Fra 6 lande i 1957 til 25 i dag. Og fra en beskeden politisk magt - med spredte beføjelser for de oprindelige EF-myndigheder (hvis beslutninger i hovedsagen byggede på enstemmighed) - til omfattende styringsmyndighed på næsten alle politik-områder. Den kommende EU-grundlov vil være den forfatningsmæssige basis for en ny supermagt i verdenssamfundet, nærmest et imperium.

Denne udvikling svarer nøje til de europæiske statslederes ambitioner: EU-landene udgør til sammen et af verdens mest magtfulde økonomiske kraftcentre. Når talen falder på produktion og handel, er EU en supermagt, en økonomisk kæmpe. Men denne økonomiske kæmpe er uden nogen politisk og militær kapacitet: Den økonomiske kæmpe er en politisk og militær dværg. EU's udvikling - i særdeleshed den aktuelle forfatning - kan ikke forklares uden denne forståelse. Det fundamentale mål - som også fremover vil være bestemmende for EU-myndighedernes handlemåde - er på én gang at styre medlemslandene med ensretning af lovgivning og samfundsmæssig struktur, og at opbygge de nødvendige institutioner til at sikre den ydre magt, militært og politisk, i WTO, FN og alle andre handels- og udenrigspolitiske sammenhænge.

Denne forståelse udgør den afgørende fortolkningsramme, når vi kommer til detaljerne i det planlagte styringssystem.

Ole Krarup
Strasbourg, april 2005

Bogen er 144 sider lang og gennemgår EU-grundloven med særligt fokus på de fire danske undtagelser. Politisk indledning af Ole Krarup. Kan bestilles hos folkebevaegelsen.dk