Forfatning eller Traktat? (Lissabon)

Forfatning eller Traktat?

Udgivet som tirsdagskronik af Tænketanken NyAgenda

DR har bedt min universitetskollega (”juraprofessor og forfatningsekspert”) Henning Koch om at forklare EU's forfatningstekst for medborgerne. (Resultatet fandtes tidligere på DR under overskriften ”Læs om traktaten”).

Det er forunderlig læsning. Emnerne uhyre selektive. Forfatterens ledetråd er i påfaldende god overensstemmelse med Ja-sidens markedsføring, der går ud på at betone, at EU's fremtidige "Traktat om en forfatning for Europa" ikke på nogen måde – eller dog ikke i væsentlig grad - anfægter medlemslandenes politiske handlefrihed og suverænitet.

Denne antagelse fortjener betydelige korrektioner, som det vil fremgå af det følgende, hvori jeg (sagt som beskeden forbrugeroplysning) forsøger at kombinere min forfatningsjuridiske erfaring med den indsigt der følger af årelangt førstehåndskendskab til EU's virkelighed, bl.a. i kraft af mit medlemskab af EU-parlamentet. Mit indlæg er koncentreret om to hovedpunkter, nemlig dels selve begrebet ”forfatningstraktat”, dels EU's kompetencer i forhold til medlemsstaterne.

BEGREBET FORFATNINGSTRAKTAT
Denne officielle danske betegnelse for EU's dokument er ifølge Koch ”præcis”. Der er nemlig – som Koch forklarer – tale om en ”nyskabelse” som følge af, at ”der ikke findes en juridisk konstruktion i verden som EU”.

Men selv en ”nyskabelse” fritager ikke fra kravet om, at juridisk og politisk sprogbrug bør afspejle den underliggende virkelighed. Og det gør begrebet ”forfatningstraktat” ikke. Det er slet og ret en begrebsmæssig umulighed, at et retsdokument på én gang kan være en traktat og en forfatning.

Forskellen er betydelig og principiel: Traktater er aftaler mellem selvstændige stater. Traktater angår ikke os borgere, førend vores egen stat gennem selvstændig lovgivning opfylder de forpligtelser, der følger af traktaten; retsgrundlaget i forhold til os borgere er herefter den nationale lov, ikke traktaten. En forfatning er derimod den juridiske ordning af statsmagtens forhold til sine borgere. Og når forfatningen er nedskrevet i en lovtekst, kaldes den for en grundlov. (De fleste forfatninger i verden er nedskrevet i lovtekster og betegnes derfor som grundlove; men enkelte stater er uden en skreven grundlov; det mest velkendte eksempel er Storbritannien. Her har man en - uskreven - forfatning, men ingen "grundlov").

Den begrebsmæssige situation kan sammenfattes i to sætninger:

(1) Det dokument, der blev underskrevet af EU's stats- og regeringschefer i oktober 2004, er en traktat.
(2) Dersom alle medlemslande godkender (ratificeret) traktaten - og denne dermed er trådt i kraft - har EU fået en forfatning, nemlig i det (betydelige) omfang hvori EU's institutioner indgår i direkte retsforhold med borgerne, som da også betegnes som unionsborgere. Og da det drejer sig om en skreven tekst, er det rammende at kalde den en grundlov.

EU's KOMPETENCER
Henning Koch understreger, at EU's forfatning ikke er en ”grundlov, bl.a. fordi den på ingen måde erstatter de enkelte medlemsstaters nationale grundlove”. Hertil føjer Koch den oplysning, at ”Fællesskabet har ikke kompetence til at udvide sin egen kompetence”. Det første punkt er der grund til at dvæle ved. Det andet – EU's adgang til kompetence-udvidelse – er slet og ret forkert. Det er indholdet i forfatningens såkaldte ”passereller” (særlig I-40, stk. 7 og IV-444), at Det Europæiske Råd – uden traktatændring – skal kunne beslutte, at afgørelser, der kræver enstemmighed, fremover skal kunne træffes med flertal. Dette kan rammende beskrives som netop ”kompetence til at udvide sin egen kompetence.”

Påstanden om, at EU-forfatningen ”på ingen måde erstatter de enkelte medlemsstaters nationale grundlove” kræver en mere omfattende korrektion.

Det er korrekt, at EU's forfatningstekst ikke formelt indskrænker eller ophæver medlemsstaternes forfatninger. Men retspolitik handler ikke om formaliteter. Den juridiske realitet er der ingen tvivl om: Det er en elementær del af EU-systemets juridiske mekanik, herunder den udtrykkelige regel om EU-rettens forrang frem for national ret (artikel I-6), at det nationale retssystem er underlagt EU-retten. Dette indebærer, at EU's forfatningssystem i den juridiske virkeligheds verden fortrænger væsentlige dele af den danske grundlov.

Nøglebestemmelsen i vores danske grundlov er § 3, der henlægger den retsanordnende magt til det folkevalgte lovgivningsorgan (Folketinget), mens den håndhævende, fuldbyrdende og dømmende magt udøves af henholdsvis regering/forvaltning og domstole. § 3 har fortsat formel gyldighed, også selvom EU's forfatning skulle træde i kraft. Men den formelle gyldighed vil ikke afspejle nogen selvstændig national kompetence. Allerede i dag er det dokumenteret i talrige analyser, at mere end halvdelen af Folketingets arbejdsopgaver drejer sig om at vedtage (implementere) EU-vedtagelser, adskillige som følge af rene EU-diktater. Denne reducerede indflydelse for Folketinget korresponderer med tilsvarende reduktioner i såvel forvaltningens som domstolenes opgaver. Bl.a. som følge af at danske domstole kan – og de sidste instanser skal – forelægge EU's domstol alle retsspørgsmål, der beror på EU-retlig regulering til endelig afgørelse. Dette antal stiger voldsomt med forfatningen.

RETSVÆSEN OG POLITI
Det er bemærkelsesværdigt, at professor Koch helt forbigår EU-forfatningens mest principielle magtudvidelse og kompetence-spring. Det drejer sig om Del III kapitel IV, der bærer den betryggende overskrift: ”Et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed.” Hovedsagen er, at en lang række beslutninger inden for retspolitikken (som hidtil har været en del af EU-traktaten som ”frivilligt” eller ”mellemstatsligt”), skal overføres til EU's overstatslige magt. Det drejer sig bl.a. om, at EU fremover skal kunne definere såvel civil- som strafferet, områder der i eminent grad afspejler samfundets sociale sjæleliv. Hvordan straffer vi fremover – bruger vi den nordiske stemme, der traditionelt har fungeret med beskedne strafferammer, eller vil EU vælge sydeuropæiske standarder? Jeg skal vende tilbage til denne afgørende retspolitiske problematik i anden sammenhæng. Her er min hovedpointe, at dette kompetenceområde er et uomtvisteligt udslag af EU's fremtidige forbundsstatslige karakter. Der er tale om statslig aktivitet – så sandt som det er statsmagtens nøgleopgave er at stå for det strafferetlige ansvarssystem.

EN SELVMODSIGELSE
Kun på et enkelt punkt kommer professor Koch frem til, at ”EU vedstår sig (..) sin forfatningsmæssige karakter”. Nemlig som følge af, at forfatningen ”nu taler om (europæiske) love” (og bekendtgørelser) . Her er nemlig tale om ”begreber, som man normalt omtaler i forbindelse med nationalstaten”. Men var Kochs konklusion ikke netop, at dette ikke var en forfatning?

Netop nu, efter et franske og hollandske nej, efterspørger danskerne information om forfatningsforslaget, oplyser Folketingets EU-oplysning. Det er derfor yderst betænkeligt, at DR bringer en så misvisende tekst.

Lad os håbe, at læseren kan skelne mellem formaliteter og realiteter. Ellers får man svært ved at håndtere EU-forfatningen.