Terrorbekæmpelse og demokratiske rettigheder - forord til antologi 2004

Forord til antologien "Terrorbekæmpelse og demokratiske rettigheder" udgivet elektronisk af eurodebat

Det retspolitiske program, der kendes under betegnelsen "terrorismebekæmpelse", har været på dagsordenen i adskillige år. I Den Europæiske Unions retspolitik har "kampen mod terrorisme" været højt prioriteret som en central del af det projekt, der sigter på at skabe "et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed". Dette projekt udgør i dag et af EU-systemets bærende elementer, som det er traktatfæstet i afsnit VI (artikel 29) i Amsterdam-traktaten (1997). Ambitionen om at realisere et samlet "område" for EU-retlig retsbeskyttelse - i dagligt EU-sprog forkortet til "OFSR" - er senere blevet udbygget med topmødevedtagelser (særlig Tampere-erklæringen 1999), arbejdsprogrammer og konkrete retsakter. Men projektet har i flere år savnet overbevisende fremdrift, særlig fordi selve retshåndhævelsen - politivirksomhed, retspleje og strafferet - med rette betragtes som kerneområder for nationalstatens selvstændige reguleringsvirksomhed; de enkelte medlemslandes systemer og traditioner anses tillige for at være for uensartede til at kunne underkastes nogen dyberegående harmonisering.  

Denne situation blev afgørende ændret efter terrorangrebene 11. september 2001. Allerede samme dag erklærede USA's præsident "krig mod terrorisme".

Krig mod hvem? Og hvilken slags krig?

Svarene kom hurtigt. Modstanderen var det hidtil i offentligheden ukendte "terror-netværk" Al Qaeda, og hvilken slags krig præsidenten havde i tankerne, erfarede verden få uger senere, da USA's tæppebombning af Afghanistan tog sin begyndelse.

Uden for den ydre krigszone har der udspillet sig en parallel konflikt, nemlig kampen om anti-terror-love, og denne kamp har udspillet sig både internationalt, i FN, i EU og i nationalt regi, således også i Danmark. Denne kamp har primært stået mellem på den ene side politikere, for hvem lovgivning er en demonstration af handlekraft, og på den anden side jurister, der professionelt repræsenterer det gustne overlæg.

En konflikt af denne art er velkendt. Når der begås alvorlige overgreb, udløses der erfaringsmæssigt stærke sociale kræfter, der af sociologerne betegnes som "moralske panikker". En kendt afdød forsvarsadvokat udtrykte situationen på denne kyniske facon: "Når offentligheden oplever alvorlige forbrydelser, kræver den folkelige retsfølelse en effektiv reaktion: nogen skal anholdes, sigtes og straffes, helst den eller de skyldige, i nødsfald en eller flere andre".

For jurister og retspolitikere stiller sagen sig anderledes. Standarder for god lovgivningspraksis tilsiger at vigtige ændringer i det gældende retssystem gennemføres på basis af en klarlæggelse af to grundspørgsmål, nemlig (1) Er de påtænkte lovvedtagelser tjenlige til at realisere de ønskede mål? (2) Har de valgte midler andre - uønskede - virkninger, som kan bevirke, at der ikke er nogen rimelig sammenhæng mellem mål og midler? Et negativt eller forbeholdent svar på det sidste spørgsmål kan bero på, at de valgte midler kan have mere eller mindre omfattende skadevirkninger, der kan strække sig lige fra "mindre betydelige bivirkninger" til en konstatering af, at midlerne kompromitterer eller direkte modarbejder de(t) tilstræbte mål (operationen lykkedes, men patienten døde).

Konflikten mellem det juridiske overlæg og den politiske ambition om handling er tilstede hver gang en moralske panik overtager den offentlige dagsorden. Det sker hyppigt. Undertiden fremkaldes den bevidst. Omkring årsskiftet 2002/03 har statsministeren gjort sig til talsmand for yderligere skærpelser af straffen for vold og voldtægt. To dage efter at dette budskab var fremkommet, blev den politiske ordfører for statsministerens parti konfronteret med den retspolitiske indvending, at der var klart belæg for den opfattelse, at skærpet straf ikke er noget virksomt middel til at nedbringe voldskriminaliteten; dette kan dokumenteres ved tørre tal, hvortil kommer at kriminalforsorgen har store problemer med de fysiske rammer for strafafsoningen, ikke mindst på baggrund af politiske diktater om betydelige nedskæringer i kriminalforsorgens budgetter. Den politiske ordførers reaktion rummer en usædvanlig klar illustration af modsætningen mellem det politiske og det juridiske univers, idet den fremlagte dokumentation blev affejet med, at målet ikke var at nedbringe kriminaliteten, men "at sende et signal".

Netop en sådan modsætning mellem lovgivning som rituel signalering af handlekraft contra lovgivning som reflekteret adfærdsregulerende regelfastsættelse er tilstede i terrorisme-debatten: De juridiske og retspolitiske indvendinger er - som i voldsdebatten - reelt uden interesse i forhold til den politiske ambition om at demonstrere handlekraft ved at sende signaler. For det første blev de afgørende lovforslag, som indgår i de følgende artikler (den såkaldte "terrorpakke" og lovforslaget om "Den europæiske arrestordre"), fremsat uden at de implicerede juridiske instanser - politi, anklagemyndighed, domstole og andre af retsvæsenets organisationer (herunder advokatrådet) - havde haft mulighed for at udtale sig. Dette er opsigtsvækkende; noget tilsvarende er ikke forekommet i retspolitikkens nyere historie. Dernæst: Da der endelig forelå høringssvar fra de nævnte juridiske praktikere, blev svarene i alt væsentligt overhørt. Folketinget hastede såvel terrorpakken som Den Europæiske Arrestordre igennem uden at tage nævneværdigt hensyn til de mange kritikpunkter, som de hørte organisationer og jurister havde fremført.

Gennemførelsen af den danske terrorismelovgivning afspejler på væsentlige punkter de vedtagelser, der blev truffet i EU i løbet af de første måneder efter 11. september 2001. På anmodning fra USA's regering traf EU's ministerråd i løbet af ekstraordinært kort tid beslutning om vedtagelse af to såkaldte "rammeafgørelser", der griber dybt ind i medlemslandenes retshåndhævelse. Det drejer sig først og fremmest om de to ovenfor nævnte emner, som det EU-lydige og effektive danske folketing på rekordtid omsatte i lovgivning, nemlig (1) Den Europæiske Arrestordre, der forpligter danske myndigheder til at udlevere (terror)mistænkte danske og udlændinge til andre landes straffemyndigheder uden garantier for retsbeskyttelse, der svarer til dansk retssikkerhedsstandard, (2) regulering af de almene strafferetlige og straffeprocessuelle rammer for "terrorismebekæmpelse". EU's rammeafgørelser er uhørt vidtgående, eftersom de angår lovgivning inden for den nationale suverænitets kerneområder, som EU's institutioner kun famlende og pletvis har nærmet sig før september 2001.

Der er tale om EU-vedtagelser, hvis gennemførlighed ingen EU-politiker eller -embedsmand før den 11. september 2001 havde anset for mulig. Retssystemerne i EU's medlemslande er så fundamentalt forskelligartede på afgørende punkter - såsom almene strafbarhedsbetingelser, definition af strafbare forhold, strafferammer, forsøg, medvirken, etc. - at tanken om en ensartet regulering har hørt hjemme i de ideologiske fantasiers verden. Området for EU's interventionsadgang blev 11. september 2001 med ét slag drastisk udvidet til at omfatte vedtagelser om at udlevere egne statsborgere til straf i udlandet, om at indføre ensartet fælles minimumsstraffe for terrorhandlinger, samt at indføre et helt nyt strafbegreb, idet "terrorisme" i flere medlemslande, herunder Danmark, hidtil ikke i sig selv har udgjort noget strafbart forhold men kun har kunnet straffes, når den påberåbte terror manifesterede sig i objektive handlinger, såsom manddrab, røveri, brandstiftelse og andre velkendte forbrydelsestyper.

Den moralske panik efter 11. september 2001 har således givet EU-integrationen på straffe- og politi-rettens område en kickstart. Som det fremgår, er dette ikke sket uden omkostninger i form af retspolitiske problemer.

I de følgende tekster belyses disse problemer med en række forskellige udgangspunkter, der tilsammen tjener til at tegne nogle konturer af vores retspolitiske fremtid. En række jurister og politikere rejser en serie spørgsmål, der samlet tjener til at belyse det grundlæggende problem: Hvad betyder de nye regler for menneskerettighederne og den individuelle retssikkerhed? Risikerer vi med de nye regler at kompromittere de gennem årtier hårdt tilkæmpede rettigheder, der tjener til at beskytte det enkelte menneske og politiske sammenslutninger mod statens magtfuldkommenhed?

Efter at indlæggene er skrevet, har den første sag i Danmark, der skal bedømmes efter de nye terrorbestemmelser, set dagens lys. Den anklagede er en forening, Al-Aqsa, med hjemsted på Nørrebro i København. Efter eget udsagn yder foreningen kun støtte til rent velgørende formål; ikke des mindre lyder anklagen på medvirken til terrorisme i form af økonomisk støtte til terrorgrupper. Efter den vedtagne terrorismelov er det strafbart at yde støtte - direkte eller indirekte - til personer, grupper eller sammenslutninger, som begår eller har til hensigt at begå terrorhandlinger. Selv når det drejer sig om rent humanitære indsamlinger til rent humanitære formål, og selv om man sikrer sig, at pengene faktisk bliver anvendt til humanitære formål, kan forholdet alligevel være omfattet af terror-bestemmelserne.

Hvad udfaldet af sagen bliver, kan man på nuværende tidspunkt kun gisne om, men sagen bliver næppe den sidste af sin art, selvom vi (endnu?) i vores lille fredelige land er langt fra retsløsheden på Guantanamo og strafferetsplejen i USA, der har muliggjort at hundredvis af muslimske medborgere af arabisk herkomst har været frihedsberøvet i månedsvis på mistanker for terrorisme.