Retlige og indre anliggender

Terrorbekæmpelse og demokratiske rettigheder - forord til antologi 2004

Forord til antologien "Terrorbekæmpelse og demokratiske rettigheder" udgivet elektronisk af eurodebat

Det retspolitiske program, der kendes under betegnelsen "terrorismebekæmpelse", har været på dagsordenen i adskillige år. I Den Europæiske Unions retspolitik har "kampen mod terrorisme" været højt prioriteret som en central del af det projekt, der sigter på at skabe "et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed". Dette projekt udgør i dag et af EU-systemets bærende elementer, som det er traktatfæstet i afsnit VI (artikel 29) i Amsterdam-traktaten (1997). Ambitionen om at realisere et samlet "område" for EU-retlig retsbeskyttelse - i dagligt EU-sprog forkortet til "OFSR" - er senere blevet udbygget med topmødevedtagelser (særlig Tampere-erklæringen 1999), arbejdsprogrammer og konkrete retsakter. Men projektet har i flere år savnet overbevisende fremdrift, særlig fordi selve retshåndhævelsen - politivirksomhed, retspleje og strafferet - med rette betragtes som kerneområder for nationalstatens selvstændige reguleringsvirksomhed; de enkelte medlemslandes systemer og traditioner anses tillige for at være for uensartede til at kunne underkastes nogen dyberegående harmonisering.  

Denne situation blev afgørende ændret efter terrorangrebene 11. september 2001. Allerede samme dag erklærede USA's præsident "krig mod terrorisme".

Krig mod hvem? Og hvilken slags krig?

Svarene kom hurtigt. Modstanderen var det hidtil i offentligheden ukendte "terror-netværk" Al Qaeda, og hvilken slags krig præsidenten havde i tankerne, erfarede verden få uger senere, da USA's tæppebombning af Afghanistan tog sin begyndelse.

Uden for den ydre krigszone har der udspillet sig en parallel konflikt, nemlig kampen om anti-terror-love, og denne kamp har udspillet sig både internationalt, i FN, i EU og i nationalt regi, således også i Danmark. Denne kamp har primært stået mellem på den ene side politikere, for hvem lovgivning er en demonstration af handlekraft, og på den anden side jurister, der professionelt repræsenterer det gustne overlæg.

En konflikt af denne art er velkendt. Når der begås alvorlige overgreb, udløses der erfaringsmæssigt stærke sociale kræfter, der af sociologerne betegnes som "moralske panikker". En kendt afdød forsvarsadvokat udtrykte situationen på denne kyniske facon: "Når offentligheden oplever alvorlige forbrydelser, kræver den folkelige retsfølelse en effektiv reaktion: nogen skal anholdes, sigtes og straffes, helst den eller de skyldige, i nødsfald en eller flere andre".

For jurister og retspolitikere stiller sagen sig anderledes. Standarder for god lovgivningspraksis tilsiger at vigtige ændringer i det gældende retssystem gennemføres på basis af en klarlæggelse af to grundspørgsmål, nemlig (1) Er de påtænkte lovvedtagelser tjenlige til at realisere de ønskede mål? (2) Har de valgte midler andre - uønskede - virkninger, som kan bevirke, at der ikke er nogen rimelig sammenhæng mellem mål og midler? Et negativt eller forbeholdent svar på det sidste spørgsmål kan bero på, at de valgte midler kan have mere eller mindre omfattende skadevirkninger, der kan strække sig lige fra "mindre betydelige bivirkninger" til en konstatering af, at midlerne kompromitterer eller direkte modarbejder de(t) tilstræbte mål (operationen lykkedes, men patienten døde).

Konflikten mellem det juridiske overlæg og den politiske ambition om handling er tilstede hver gang en moralske panik overtager den offentlige dagsorden. Det sker hyppigt. Undertiden fremkaldes den bevidst. Omkring årsskiftet 2002/03 har statsministeren gjort sig til talsmand for yderligere skærpelser af straffen for vold og voldtægt. To dage efter at dette budskab var fremkommet, blev den politiske ordfører for statsministerens parti konfronteret med den retspolitiske indvending, at der var klart belæg for den opfattelse, at skærpet straf ikke er noget virksomt middel til at nedbringe voldskriminaliteten; dette kan dokumenteres ved tørre tal, hvortil kommer at kriminalforsorgen har store problemer med de fysiske rammer for strafafsoningen, ikke mindst på baggrund af politiske diktater om betydelige nedskæringer i kriminalforsorgens budgetter. Den politiske ordførers reaktion rummer en usædvanlig klar illustration af modsætningen mellem det politiske og det juridiske univers, idet den fremlagte dokumentation blev affejet med, at målet ikke var at nedbringe kriminaliteten, men "at sende et signal".

Netop en sådan modsætning mellem lovgivning som rituel signalering af handlekraft contra lovgivning som reflekteret adfærdsregulerende regelfastsættelse er tilstede i terrorisme-debatten: De juridiske og retspolitiske indvendinger er - som i voldsdebatten - reelt uden interesse i forhold til den politiske ambition om at demonstrere handlekraft ved at sende signaler. For det første blev de afgørende lovforslag, som indgår i de følgende artikler (den såkaldte "terrorpakke" og lovforslaget om "Den europæiske arrestordre"), fremsat uden at de implicerede juridiske instanser - politi, anklagemyndighed, domstole og andre af retsvæsenets organisationer (herunder advokatrådet) - havde haft mulighed for at udtale sig. Dette er opsigtsvækkende; noget tilsvarende er ikke forekommet i retspolitikkens nyere historie. Dernæst: Da der endelig forelå høringssvar fra de nævnte juridiske praktikere, blev svarene i alt væsentligt overhørt. Folketinget hastede såvel terrorpakken som Den Europæiske Arrestordre igennem uden at tage nævneværdigt hensyn til de mange kritikpunkter, som de hørte organisationer og jurister havde fremført.

Gennemførelsen af den danske terrorismelovgivning afspejler på væsentlige punkter de vedtagelser, der blev truffet i EU i løbet af de første måneder efter 11. september 2001. På anmodning fra USA's regering traf EU's ministerråd i løbet af ekstraordinært kort tid beslutning om vedtagelse af to såkaldte "rammeafgørelser", der griber dybt ind i medlemslandenes retshåndhævelse. Det drejer sig først og fremmest om de to ovenfor nævnte emner, som det EU-lydige og effektive danske folketing på rekordtid omsatte i lovgivning, nemlig (1) Den Europæiske Arrestordre, der forpligter danske myndigheder til at udlevere (terror)mistænkte danske og udlændinge til andre landes straffemyndigheder uden garantier for retsbeskyttelse, der svarer til dansk retssikkerhedsstandard, (2) regulering af de almene strafferetlige og straffeprocessuelle rammer for "terrorismebekæmpelse". EU's rammeafgørelser er uhørt vidtgående, eftersom de angår lovgivning inden for den nationale suverænitets kerneområder, som EU's institutioner kun famlende og pletvis har nærmet sig før september 2001.

Der er tale om EU-vedtagelser, hvis gennemførlighed ingen EU-politiker eller -embedsmand før den 11. september 2001 havde anset for mulig. Retssystemerne i EU's medlemslande er så fundamentalt forskelligartede på afgørende punkter - såsom almene strafbarhedsbetingelser, definition af strafbare forhold, strafferammer, forsøg, medvirken, etc. - at tanken om en ensartet regulering har hørt hjemme i de ideologiske fantasiers verden. Området for EU's interventionsadgang blev 11. september 2001 med ét slag drastisk udvidet til at omfatte vedtagelser om at udlevere egne statsborgere til straf i udlandet, om at indføre ensartet fælles minimumsstraffe for terrorhandlinger, samt at indføre et helt nyt strafbegreb, idet "terrorisme" i flere medlemslande, herunder Danmark, hidtil ikke i sig selv har udgjort noget strafbart forhold men kun har kunnet straffes, når den påberåbte terror manifesterede sig i objektive handlinger, såsom manddrab, røveri, brandstiftelse og andre velkendte forbrydelsestyper.

Den moralske panik efter 11. september 2001 har således givet EU-integrationen på straffe- og politi-rettens område en kickstart. Som det fremgår, er dette ikke sket uden omkostninger i form af retspolitiske problemer.

I de følgende tekster belyses disse problemer med en række forskellige udgangspunkter, der tilsammen tjener til at tegne nogle konturer af vores retspolitiske fremtid. En række jurister og politikere rejser en serie spørgsmål, der samlet tjener til at belyse det grundlæggende problem: Hvad betyder de nye regler for menneskerettighederne og den individuelle retssikkerhed? Risikerer vi med de nye regler at kompromittere de gennem årtier hårdt tilkæmpede rettigheder, der tjener til at beskytte det enkelte menneske og politiske sammenslutninger mod statens magtfuldkommenhed?

Efter at indlæggene er skrevet, har den første sag i Danmark, der skal bedømmes efter de nye terrorbestemmelser, set dagens lys. Den anklagede er en forening, Al-Aqsa, med hjemsted på Nørrebro i København. Efter eget udsagn yder foreningen kun støtte til rent velgørende formål; ikke des mindre lyder anklagen på medvirken til terrorisme i form af økonomisk støtte til terrorgrupper. Efter den vedtagne terrorismelov er det strafbart at yde støtte - direkte eller indirekte - til personer, grupper eller sammenslutninger, som begår eller har til hensigt at begå terrorhandlinger. Selv når det drejer sig om rent humanitære indsamlinger til rent humanitære formål, og selv om man sikrer sig, at pengene faktisk bliver anvendt til humanitære formål, kan forholdet alligevel være omfattet af terror-bestemmelserne.

Hvad udfaldet af sagen bliver, kan man på nuværende tidspunkt kun gisne om, men sagen bliver næppe den sidste af sin art, selvom vi (endnu?) i vores lille fredelige land er langt fra retsløsheden på Guantanamo og strafferetsplejen i USA, der har muliggjort at hundredvis af muslimske medborgere af arabisk herkomst har været frihedsberøvet i månedsvis på mistanker for terrorisme.

 

 

 

Tale i EU-parlamentet om den årlige debat om et "Område med Frihed, Sikkerhed og Retfærdighed", april 2004

Hvis man har arbejdet med retsspørgsmål i sit professionelle liv, er denne debats tema uhyre udfordrende.

Traktatens ideologiske ambition - "etableringen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed" - er nærmest guddommelig.
Gud sagde: "Bliv Lys"- og der blev lys.
EUs ideologer har i adskillige år forsøgt at efterligne den guddommelige skaber: "Bliv Ret", lyder programmet.
Men resultaterne afslører en beklagelig forskel mellem den guddommelige og den teknokratiske formåen. Det har vist sig, at EU-teknokraternes årelange arbejde for at realisere ideologien om Frihed, Sikkerhed og Retfærdighed har en påfaldende lighed med Babelstårnet. De håndgribelige og konstaterbare resultater består af to dele, nemlig

1) en undergravning af velfungerende nationale retssystemer,
2) etablering af et uigennemsigtig overnationale retssystem med dertil hørende ukontrollable overnationale instanser.

Tilsammen rummer disse to punkter massive forringelser af retssikkerheden, og hvis denne udvikling fortsætter, vil vi om få år kunne karakterisere Unionens projekt med den sorte humors succes-kriterium: "Operationen lykkedes - men patienten døde": For at fremme retfærdigheden har man etableret overvågningssystemer, som reelt er ukontrollable for de implicerede. Det véd enhver borger, der har arbejdet med Schengen Informationssystemerne og Europols registre. Graden af retssikkerhed afspejles nøje i omfanget af politi-magten og mulighederne for at udøve demokratisk kontrol med denne magt. Disse muligheder forringes dag for dag. Fort Europa rummer hverken frihed, sikkerhed eller retfærdighed.

EUs ideologer overser to elementære retssociologiske erfaringer. For det første, at levedygtige og demokratiske retssystemer kræver andet og mere end ideologiske fraser, lovgivningsmæssige vedtagelser og teknologisk implementering. Dernæst at de målsætninger der tilstræbes, bør realiseres med de mindst vidtgående midler.

Kommissionens "Globale overvågningsrapport" fra november 2003 rummer en ironisk påmindelse. Kommissionen konstaterer, at "korruptionsniveauet i de tiltrædende lande stadig er højt og i nogle tilfælde meget højt, og at det kan få følger for tilliden til den offentlige administration og retsvæsenet". - Ja, mon ikke! Og hvad er kuren? Det er at Kommissionen skal udvise "særlig opmærksomhed" over for svig og korruption. Med Eurostat-sagen i frisk erindring er perspektiverne tankevækkende. På dansk siger vi tingene ligeud: Man sætter ræven til at vogte gæs!

 

Folkeafstemning ”fra sag til sag”, åbent brev til Per Stig Møller, december 2003

Kære Per Stig Møller!

Jeg er foruroliget over den fremgangsmåde, regeringen har valgt for at skaffe sig af med de danske undtagelser, særlig den undtagelse, der holder os uden for EU's overstatslige retspolitik.

Den 10. oktober besluttede folketingets flertal at arbejde for, ”at Danmarks forbehold vedrørende EU-samarbejdet om retlige og indre anliggender efter en folkeafstemning ændres, således at Danmark fra sag til sag tager stilling til sin deltagelse i samarbejdet”. Det fremgår af protokollerne fra dit møde med EU's øvrige udenrigsministre sidste weekend, at dine kolleger har accepteret denne model.

Baggrunden for den usædvanlige ”fra sag til sag-procedure” er velkendt; den er direkte affødt af regeringens og folketingsflertallets frygt for et Nej ved kommende folkeafstemning(er), dersom de(n) inkluderer en beslutning, der vil kunne svække den ”stramme danske udlændingepolitik” . Jeg vil ikke lægge skjul på, at jeg både forundres og harmes over den bagvedliggende kyniske leflen for de indre svinehunde og mullaherne i Dansk Folkeparti.

Dette er blot en (nødvendig) sidebemærkning. Mit hovedærinde er imidlertid ikke politisk polemik imod sagens populistiske substans. Mine spørgsmål drejer sig derimod om, hvordan regeringen vil omsætte den vedtagne procedure – ”fra sag til sag” – til et anvendeligt folkeafstemningstema. Efter min bedømmelse rejser proceduren nogle basale demokratiske og forfatningsretlige problemer.

Jeg ser bort fra den mulighed, at regeringen vil foranstalte folkeafstemning ”fra sag til sag”, dvs. hver gang der fremkommer EU-forslag, der rummer overstatslige beslutninger på området; jeg går ud fra, at du er enig i, at dette er ugørligt. Meningen må altså være, at en folkeafstemning om deltagelse i EU's overnationale politi og retsvæsen skal dreje sig om afgivelse af dansk suverænitet i alle de – omfattende og uensartede – sager, der med den kommende grundlov overføres til EU, men således, at suveræniteten ikke overføres på én gang; der bliver tale om en slags bemyndigelse til folketinget, der herefter bliver ansvarlig for den endelige effektuering af suverænitetsafgivelse, efterhånden som forslagene fremsættes af EU-kommissionen. Det drejer sig om uhyre forskelligartede emner, der griber dybt ind i dansk retsvæsen.

Hvilke overvejelser har regeringen gjort sig om en sådan beslutningsproces?

Efter grundlovens § 20 kan suverænitetsafgivelse kun finde sted ”i nærmere bestemt omfang”. Dette krav er velbegrundet: Vælgerne må vide – nogenlunde præcist – hvad der stemmes om, dvs. hvad henholdsvis Ja og Nej betyder. Men den planlagte procedure giver ikke vælgerne nogen tilnærmelsesvis sikker viden om, hvad stemmeafgivningen indebærer: Siger vi Ja eller Nej til EU-strafferegler – og da på hvilke områder? Til EU-konkurs-regulering? Til automatisk anerkendelse af udenlandske domstoles civilretlige afgørelser? Til deres udleveringsbegæringer? Til andre landes straffedomme? Til udbygning af Europol, f.eks. til EU-grænsepoliti? Til en EU-anklagemyndighed? Til EU-asylregler?

Det ved vi ikke den dag vi stemmer!

Hvordan vil regeringen løse dette –unægtelig fundamentale – demokratiske problem?

Jeg er glad for, at folketingets vedtagelse af 10. oktober udtrykkelig anfører ”befolkningen holdes løbende orienteret”. Det må betyde, at du straks vil kunne besvare mine spørgsmål.

Det ser jeg frem til.

Med venlig hilsen
Ole Krarup

Debatindlægget blev bragt i Politiken den 5. december 2003

 

Schengen Informationssystemet, tale i Parlamentet, november 2003

Denne betænkning og denne debat i Parlamentet er politisk set aldeles betydningsløs. Det drejer sig om en uforbindende henstilling på et område, der falder uden for Parlamentets kompetence.

Men denne mangel på real betydning udgør en bemærkelsesværdig kontrast til det underliggende temas vigtighed.

Temaet er skræmmende vigtigt.

Det drejer sig om intet mindre end nationale, overnationale og internationale politimyndigheders ukontrollerede brug af de informationer og overvågningssystemer, der ligger i den såkaldte anden generation af Schengen- informationssystemet, som kaldes SIS II.

Jeg kan sige, at George Orwells skrækvisioner om Big Brother blegner i sammenligning med den virkelighed.

Systemerne er i vidt omfang hemmelige. I særdeleshed for de implicerede. Brugen af de indsamlede oplysninger udvides hele tiden, officielt og uofficielt.

Demokratisk, parlamentarisk og judiciel kontrol findes ikke i virkelighedens verden. Det oprindelige rationale bag Schengen-informationssystemet, det såkaldte SIS I, nemlig sikringen af grænsekontrollen, hverken mere eller mindre, er for længst afløst af en ambition om at indsamle politioplysninger i bred forstand. Flere og flere oplysninger til flere og flere formål, Schengen-systemet, SIS, og Sirene for den sags skyld er uden for rettens og kontrollens domæne. Jeg kender ikke kollega Coelhos baggrund og bevæggrunde. Jeg har ingen anledning til at betvivle hans bekymringer. Hvad jeg anfægter, er realismen og produktiviteten i forslagene.

Jeg er mere enig med mindretalsudtalelsens *) præmisser, der blot efter min mening endnu stærkere burde have fremhævet, at der ikke blot er tale om fare for misbrug og retlige tomrum. Misbrug af retsløshed er en næsten uundgåelig følge af de politistatselementer, som allerede foreligger og er vedtaget.

*) MINDRETALSUDTALELSE, jf. forretningsordenens artikel 161, stk. 3, af Marco Cappato og Maurizio Turco

Vi har stemt imod Coelho-betænkningen om SIS II, da det er vor opfattelse, at de drøftede ændringer af SIS vil få alvorlige og foruroligende konsekvenser for EU-borgernes grundlæggende ret til beskyttelse af personoplysninger og privatlivets fred og skabe fare for misbrug og retlige tomrum. Fra at være en kompenserende foranstaltning med tilknytning til borgernes frie bevægelighed vil SIS blive omdannet til et værktøj for politisamarbejde, i forbindelse med hvilket der især vil blive fastlagt nye bestemmelser om funktioner, brugere, forbindelser med tredjelande og andre organer og synergi med VIS. Desuden vil denne udvikling komme til at finde sted, uden at der under tredje søjle er vedtaget fælles regler om beskyttelse af personoplysninger, som i det mindste burde give en fælles tilsynsmyndighed reelle overvågningsbeføjelser , og som også burde sikre borgerne ret til at klage til en sådan myndighed eller til nationale og europæiske retlige myndigheder. Vi kan acceptere en teknisk opdatering af SIS med henblik på udvidelsen, men vi kan ikke acceptere, at den foreslåede udvikling af SIS bringer borgernes rettigheder i fare.

 

Tale i EU-parlamentet om Mollar-betænkningen - juni 2003

Aftalerne burde få enhver seriøs retspolitiker til at protestere. Disse aftaler repræsenterer det foreløbige lavpunkt i udviklingen af EUs retspolitik. I de nordiske lande mente fagfolk ellers at lavpunktet var nået med de to rammeafgørelser om Den Europæiske Arrestordre og foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme. Men det er altså værre endnu.

Læg mærke til at den eneste professionelle udredning som EUs institutioner har iværksat om disse afgørende retspolitiske temaer, rummer alvorlige principielle kritikpunkter som følge af at EU-retsakterne bryder med en række strafferetlige og straffeprocessuelle grundprincipper indenfor de grundrettigheder, der er en afgørende del af vores demokratiske værdigrundlag. Det drejer om "EU-netværket af uafhængige eksperter i grundrettigheder", som 31 marts i år har afgivet en omfattende rapport om balancen mellem frihed og sikkerhed". Har nogen inden for EU-systemet taget sig af ekspertgruppens kritik af at retsakterne kompromitterer retssikkerheden? - Overhovedet ikke.

Med disse aftaler er det som sagt værre endnu: EU-systemet og medlemslandene vil nu for det første acceptere udlevering af medlemslandenes statsborgere til strafforfølgelse og strafafsoning i USA, som er en retspolitisk bananrepublik - tænk blot på uhyrlighederne i Guantanamo, hvor vore medborgere mishandles på 2. år under vilkår der bryder med alle elementære retsprincipper der siges at udgøre EUs fundament. Og dernæst vil man tillade de amerikanske efterrretningstjenester at operere inden for medlemslandene.

Foud er gået 1 års hemmelige forhandlinger. Hemmeligholdelsen skyldes - med Rådets sjældent oprigtige, men unægtelig skamløse - ord, at "interessen i at beskytte Rådets forhandlinger er vigtigere end interessen i demokratisk kontrol"!

I min gruppes mindretalsudtalelse til betænkningen har vi anført en række konkrete punkter der bestyrker vores nej til disse aftaler; en virkeliggørelse af aftalerne vil for alvor åbne sluserne for vilkårlighed og lemlæste demokratiske retsstatsprincipper.

 

Page 2 of 2

«StartPrev12NextEnd»